中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見

（2025年5月14日）

　　健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，推進(jìn)碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等市場化交易，是提升資源環(huán)境要素利用效率的關(guān)鍵舉措。為深化資源環(huán)境要素市場化配置改革，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

　　堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，全面貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持有效市場、有為政府，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、分類施策，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，建立健全資源環(huán)境要素配額分配、市場交易、監(jiān)督管理等制度，完善資源環(huán)境要素交易市場，健全權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、協(xié)同高效的資源環(huán)境要素市場化配置體系，促進(jìn)資源環(huán)境要素支持發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

　　主要目標(biāo)是：到2027年，碳排放權(quán)、用水權(quán)交易制度基本完善，排污權(quán)交易制度建立健全，節(jié)能市場化機(jī)制更加健全，資源環(huán)境要素交易市場更加活躍、價(jià)格形成機(jī)制更加健全，推動(dòng)資源環(huán)境要素暢通流動(dòng)、高效配置，充分釋放市場潛力，對(duì)實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源環(huán)境目標(biāo)的支撐作用有效增強(qiáng)。

二、完善資源環(huán)境要素配額分配制度

　　（一）強(qiáng)化資源環(huán)境目標(biāo)銜接。加強(qiáng)碳排放權(quán)交易與碳排放雙控制度銜接，推動(dòng)全國碳排放權(quán)交易市場逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向配額總量控制。嚴(yán)格用水總量和強(qiáng)度雙控，推動(dòng)用水權(quán)交易、江河水量分配、水資源調(diào)度、取水許可管理、計(jì)劃用水管理、取用水監(jiān)管等制度銜接。加強(qiáng)排污權(quán)與排污許可等制度銜接，推動(dòng)建立以排污許可證為確權(quán)憑證和監(jiān)管載體的排污權(quán)交易制度。

　　（二）健全配額分配和出讓制度。統(tǒng)籌碳排放控制目標(biāo)、行業(yè)發(fā)展階段、歷史排放情況等，優(yōu)化碳排放配額分配方案，穩(wěn)妥推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的分配方式，有序提高有償分配的比例。堅(jiān)持以水而定、量水而行，突出節(jié)水導(dǎo)向，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，完善用水權(quán)初始分配制度，明晰區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉用水戶水權(quán)。在水資源嚴(yán)重短缺和超載地區(qū)探索實(shí)行用水權(quán)有償出讓，新增工業(yè)用水原則上應(yīng)當(dāng)在用水權(quán)交易市場有償取得。加強(qiáng)排污權(quán)核定量與許可排放量、排污權(quán)交易主體與排污單位分類管理名錄等銜接，加快構(gòu)建體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善導(dǎo)向、行業(yè)技術(shù)水平和污染物排放特征的排污權(quán)核定技術(shù)體系。推動(dòng)實(shí)施大氣、水等領(lǐng)域重點(diǎn)污染物初始排污權(quán)有償分配。

三、優(yōu)化資源環(huán)境要素交易范圍

　　（三）完善碳市場覆蓋范圍。結(jié)合碳達(dá)峰碳中和工作需要、行業(yè)降碳潛力和碳排放核算基礎(chǔ)等，穩(wěn)步擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場行業(yè)覆蓋范圍，擴(kuò)展交易主體，豐富交易品種、交易方式。完善全國溫室氣體自愿減排交易市場，逐步擴(kuò)大支持領(lǐng)域。加強(qiáng)綠證與全國碳排放權(quán)交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國溫室氣體自愿減排交易中重復(fù)獲益。立足國內(nèi)市場自身建設(shè)，積極推動(dòng)與相關(guān)國際機(jī)制銜接互認(rèn)。

　　（四）健全節(jié)能市場化機(jī)制。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先方針，完善貫穿能源生產(chǎn)和消費(fèi)全鏈條的節(jié)能管理制度，發(fā)展節(jié)能咨詢、診斷、設(shè)計(jì)、融資、改造、托管等綜合服務(wù)模式，不斷壯大節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易銜接協(xié)調(diào)，結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場發(fā)展情況，推動(dòng)各相關(guān)地區(qū)用能權(quán)交易試點(diǎn)有序退出，避免重復(fù)履約增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　（五）豐富用水權(quán)交易種類。積極探索和規(guī)范推進(jìn)在黃河等重點(diǎn)流域跨省級(jí)行政區(qū)域開展用水權(quán)交易。推動(dòng)工業(yè)企業(yè)、灌區(qū)加強(qiáng)節(jié)水改造，支持結(jié)余水量參與用水權(quán)市場交易。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過參與節(jié)水灌溉等節(jié)水工程建設(shè)運(yùn)營并轉(zhuǎn)讓節(jié)約水量的用水權(quán)獲得合理收益。因地制宜推進(jìn)再生水、集蓄雨水、海水淡化水、礦坑（井）水、微咸水等非常規(guī)水交易，健全相關(guān)制度。

　　（六）持續(xù)深化排污權(quán)交易。以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝灰虻刂埔私⒔∪盼蹤?quán)有償使用和交易制度，擴(kuò)展交易主體，豐富交易品種、交易方式。支持各地區(qū)根據(jù)污染防治工作需要，有序擴(kuò)大排污權(quán)交易品種和區(qū)域范圍。深化長三角區(qū)域一體化排污權(quán)交易。探索在同一流域內(nèi)跨省級(jí)行政區(qū)域開展排污權(quán)交易。

四、健全資源環(huán)境要素交易制度

　　（七）納入公共資源交易平臺(tái)體系。根據(jù)資源環(huán)境要素市場化配置改革進(jìn)展，按照“成熟一個(gè)、納入一個(gè)”原則，將碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等交易有序納入公共資源交易平臺(tái)體系，推動(dòng)交易數(shù)據(jù)匯聚共享。加強(qiáng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，理順地方市場與全國市場的關(guān)系，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場，加強(qiáng)對(duì)地方碳排放權(quán)交易市場的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場。

　　（八）加強(qiáng)交易規(guī)則建設(shè)。健全資源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度，按照規(guī)定清理與改革要求不符的政策，完善數(shù)據(jù)歸集、產(chǎn)品交易、信息發(fā)布、監(jiān)督管理等方面規(guī)則，健全業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范等制度。

　　（九）完善儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度。建立健全資源環(huán)境要素儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度，通過預(yù)留初始配額、收回失效配額、回購結(jié)余配額、開發(fā)增量配額等方式，形成資源環(huán)境要素儲(chǔ)備庫。根據(jù)管理目標(biāo)、發(fā)展需求、市場供需形勢等，適時(shí)適量收儲(chǔ)、出售、投放有關(guān)資源環(huán)境要素，加強(qiáng)市場調(diào)節(jié)和預(yù)期引導(dǎo)。

　　（十）健全價(jià)格形成機(jī)制。堅(jiān)持市場化原則，分類健全資源環(huán)境要素價(jià)格形成機(jī)制，充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)資源環(huán)境要素高效合理配置。依托資源環(huán)境要素交易市場，建立健全價(jià)格監(jiān)測和信息發(fā)布等相關(guān)制度。

　　（十一）加大市場監(jiān)管力度。強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境要素交易機(jī)構(gòu)、交易主體、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管，依法依規(guī)查處數(shù)據(jù)造假、違法違規(guī)交易、操縱市場等行為。強(qiáng)化用水權(quán)交易全過程監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)用水權(quán)交易行為第三方影響和生態(tài)影響的監(jiān)管。加快建設(shè)資源環(huán)境要素交易市場信用體系，依法依規(guī)披露信用信息、懲戒嚴(yán)重失信行為。加強(qiáng)交易系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度，防止敏感數(shù)據(jù)和信息外泄。

五、加強(qiáng)資源環(huán)境要素交易基礎(chǔ)能力建設(shè)

　　（十二）完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。研究完善有關(guān)法律制度，進(jìn)一步明晰資源環(huán)境要素的交易原則。科學(xué)制定修訂碳排放核算、用水定額、污染物排放等標(biāo)準(zhǔn)，加快更新重點(diǎn)行業(yè)和重要設(shè)備節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。

　　（十三）強(qiáng)化監(jiān)測核算能力。加強(qiáng)碳排放、用水、污染物排放監(jiān)測核算能力建設(shè)，完善有關(guān)核算技術(shù)規(guī)范，提高交易數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性。深入推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)碳排放監(jiān)測試點(diǎn)，完善碳排放監(jiān)測技術(shù)路線和實(shí)施路徑。強(qiáng)化取用水監(jiān)測計(jì)量，全面提升水資源監(jiān)測預(yù)警和管理能力。加快建設(shè)排污監(jiān)測體系。

　　（十四）健全金融支持體系。積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)參與資源環(huán)境要素交易市場建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，開發(fā)與資源環(huán)境要素相關(guān)的綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務(wù)。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)規(guī)范開展綠色金融相關(guān)信息披露。推動(dòng)碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)相關(guān)擔(dān)保業(yè)務(wù)統(tǒng)一登記公示。

　　（十五）提升市場服務(wù)水平。培育發(fā)展第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供資源環(huán)境要素核算核查、估值、咨詢、培訓(xùn)等綜合性服務(wù)。資源環(huán)境要素交易市場相關(guān)交易平臺(tái)可根據(jù)實(shí)際需要，依法依規(guī)與金融機(jī)構(gòu)、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)開展合作，提供權(quán)屬確權(quán)、流轉(zhuǎn)交易、價(jià)值評(píng)估等服務(wù)。

六、加強(qiáng)組織實(shí)施

　　在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門要按職責(zé)抓好工作落實(shí)，結(jié)合實(shí)際完善改革舉措，開展創(chuàng)新探索。國家發(fā)展改革委要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)工作進(jìn)展評(píng)估，分析研究新形勢新問題。重大事項(xiàng)及時(shí)按程序向黨中央、國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。